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中美洲难民危机:美国制造

经济政策研究中心(Center for Economic and Policy Research ,CEPR)之国际政策资深专员,关注美国对拉丁美洲及加勒比海地区的外交政策。
译者: 
南方国际编译团队成员

【编按】据媒体报导,去年10月至今年7月,多达5.7万名无成人陪伴的中美洲儿童由墨西哥越过边境进入美国,震惊美国社会,并引发严重的人道危机。而美国国内对于该如何面对非法移民现象,引发激烈争论。移民人权团体和反移民团体更为此数度走上街头,各自阐述其诉求。

本文原载于《Dissent》,原文标题为"The Central American Child Refugee Crisis: Made in U.S.A."。在本翻译系列上一篇〈中美洲儿童“入侵美国”背后的真实故事〉一文中,艾维雅‧乔姆斯基(Aviva Chomsky)回顾了“人道主义立场”以及“美国人民优先”这两派的说法。更犀利地指出这两者看似对立的言论,不仅没有帮助人民看到移民问题的核心,同时也使得共和党、民主党两党,无需为长年以来恶劣的中美洲政策负责。

本文探讨了美国长年以来的中美洲政策为何?“毒品战争”以及自由贸易协议为中美洲带来什么影响?为何这些政策制造了难民?

【2014中美洲儿童难民涌入美国】系列文章

 

2013年10月在瓜地马拉,为了纪念被警方杀害的异议人士所举行的活动。(摄影:Alba Sud Foto

 

六月初,酝酿已久的非法移民儿童问题终于爆发并跃上新闻头条,而共和党人士不意外的以此问题向欧巴马兴师问罪。他们声称这波沿美国西南边境大量被捕的非法移民儿童──在不到一年间增长了160%──肇因于行政部门松懈的边境管制和移民执法政策。然而,欧巴马上任至今强制遣返人数已超过美国历来任何一位总统,在其治理下,用于边境管制及移民执法的花费空前,达到一年十七亿美元(尽管如此,这并未遏止违法移民,只是加剧情况恶化)。另外,共和党人士和许多媒体也指责2008年反人口贩卖法(由前总统小布希签署)中,明令除墨西哥和加拿大以外的其他国家,所有无成人陪伴的非法移民儿童必须参与听证会,而非立即遣返回国。(虽然遭拘留的非法移民儿童往往无法获得法定代理人,但该法至少确保他们拥有一定程度的程序权利,和申请庇护的机会。)

欧巴马接受了共和党的某些论点,并暗示他可能会支持修改2008年的法案,并且要求国会通过37亿美金的紧急拨款,用于未来加强边境安全及针对非法移民的执法措施。该法案同时要求公关宣传,告诉那些有意成为非法移民的人,他们若遭逮捕,将会被遣返。但几乎没有证据表明,移民们还不清楚他们会面对的风险──不只是强制遣返,在前往美国边境的路上,举凡被窃、强暴、致残、勒索、谋杀都可能发生。最近,联合国难民署(UN High Commissioner for Refugees)一项针对被拘留的非法移民儿童的调查指出,在404个调查对象中,仅有9个认为自己在美国会受到良好的照顾,或者获得移民许可。

许多民主党人强烈驳斥共和党的说法,并且强调造成非法移民儿童的“推动因素”及“深层原因”。大多数无成人陪伴的非法移民儿童来自萨尔瓦多(El Salvador)、瓜地马拉(Guatemala)及宏都拉斯(Honduras)这三个贫穷且高失业率的国家。他们大都经历过除了战争地区以外的极端暴力。黑帮及贩毒集团对此负有极大的责任。然而,据人权团体的调查指出,国家维安部队也在一定程度上涉入诸多暴力事件。随着经济混乱和暴力频仍这两大决定性因素的合流,可预期这些地区将会有越来越多绝望的人民铤而走险偷渡至美国。

可以明显发现的是,邻近的尼加拉瓜虽然南半球第二贫穷的国家,社会上的暴力程度相对较低,且外移人口也少。反之,大量的萨尔瓦多、宏都拉斯和瓜地马拉民众现在也移民至尼加拉瓜以及墨西哥、巴拿马(Panama)、哥斯大黎加(Costa Rica)、贝里斯(Belize)等地。

政府部门承认了上述的事实,并且允诺他们将会处理这些根本性导致非法移民的安全和经济议题,虽然在欧巴马的紧急拨款提案中,几乎无法察觉这种“协助”。只有少数美国政治人物,在关于这些被称为“北三角”三小国的政策上,投以批判性的眼光,并且敢于指出美国恐怕必须对近来的危机承担部分责任。在七月十日的声明中,进步党团(译按:民主党党团规模最大的派系会议,全名为“国会进步党团”)──包含六十七位较为左倾的国会议员在内,其中还有参议院的伯尼‧桑德斯(Bernie Sanders)议员──主张与美国的自由贸易协议“造成北三角的劳工流离失所,且导致随之而来的非法移民。”该声明并举出人权团体的调查报告,指美国政府“支持腐败的警察机关及武装军队侵害人权,且促成北三角地区暴力事件的滋长。”

事实上,美国藉由援助维安部队,在北三角国家从事军事镇压的历史渊远流长。早在1980年代至90年代初,由美国发起的“平叛运动(counterinsurgency campaigns)”,往往将平民作为目标,造成数以万计的死伤,并且激起由萨尔瓦多及瓜地马拉往美国的第一波大规模移民潮。相同的状况也在宏都拉斯发生,数百名异议者“被失踪”,但当时暴力事件在该国还并不普遍,而宏都拉斯的人民也还没有成群结队逃离自己的国家。

遭美方支持的武装政变推翻的宏都拉斯前总统,曼努埃尔‧赛拉亚(Manuel Zelaya)。(影像来源:Wikipedia

 

今天,宏都拉斯的状况已经大为不同。这个国家有着远超过世界任何地方(除了战争地区以外)的杀人案件犯罪率,并成为逃往美国及其他国家之无成人陪伴儿童移民的最大来源国。宏都拉斯提供了许多鲜明的例子,说明美国政府目前对于该地区的错误政策,以及如何助长了非法儿童移民的危机。在2014年春天发行的《异议》杂志(Dissent)中,我曾撰文指出欧巴马政府藉由支持军方的武装政变,推翻左倾的宏都拉斯总统曼努埃尔‧赛拉亚(Manuel Zelaya),且为军方在2009年底进行的非法选举粉饰太平。因政变而短暂的停顿后,美国对于宏都拉斯军方的培训及援助再度展开,并创下自90年代初期以来的最高纪录。同时,军人及维安部队针对政变后几个月内,国内的和平抗议行动,展开大规模的镇压,频繁的杀害与攻击形形色色的反抗者,以及企图对抗或揭露政府机关腐败、侵犯人权和组织性犯罪的异议人士。

在这些被杀害的异议分子中,包含数十名同志权益倡议者上百名土地维权份子三十位以上的新闻工作者(最近一起电视台记者贺林‧埃斯皮纳尔(Herlyn Espinal)被害案件发生于7月21号)、人权律师劳权运动者至少20名反对党的候选人及干部。虽然国安人员往往是这些事件的主嫌,他们甚至非法杀害了无论有没有参与帮派活动的许多年轻人,但宏都拉斯失能的司法系统无力调查或起诉这些以及其他的犯罪事件。事实上,宏都拉斯社会处于极端暴力中,在2009年的政变以后,兇杀案的发生率增加了50%,却有90%以上的兇手逍遥法外。除了充斥其中的腐败和资源不足,宏都拉斯的司法独立性也在2012年12月被国会推翻,掌握于主要政党“国家党”(National Party)手中,该党甚至连夜违法撤换了四位最高法院的法官。

尽管美国的安全援助持续涌入,执法,或者更恰当地说,是没有法律的执法变得越来越军事化。自2011年以来,军队一直被常态配置于警务行动中,同一时间,警务单位亦不时使用日益致命的装备以及军事风格的战术。2013年底,跨部门整合的“军事与治安”警察部队(以下译为军警部队)成立,并迅速成为政府打击犯罪力量的旗号。另外,藉着美国的支援,宏都拉斯的国安机关变得更加高科技且无孔不入。例如两国在2012年签订了备忘录,确认美国将帮助宏都拉斯当局提升技术,以便窃听全国范围的电话和网路通讯。如同一位宏都拉斯人权拥护者最近在华盛顿的会议上所言:“感谢美国的帮助,让敝国的国安人员有了长足的进步:『利用更尖端的技术,推动犯罪和贪腐。』”

宏都拉斯警方逮捕抗议的农民。(影像来源:Getty Images

 

用于打击犯罪的军事主义以及残暴的铁腕风格,也重现于萨尔瓦多。在瓜地马拉,这样的情形甚至更加严重。据报导指出,当地40%的警卫员掌握在现役及退役军官手中。北三角地区近五年来的再度军事化,奠定并发展于美国称为“毒品战争”(War on Drugs)的政策,他们声称该政策是为了加强民众的安全。然而,许多社区团体如今对于经常被戏称为“不安全部队”的镇暴“安全”部队,怀有的忧惧不下于帮派暴力。退一步来说,即便军警单位不再贪腐或被犯罪组织渗透,儿童和青少年若碰巧出现在一个错误的时间和地点,也往往被怀疑属于某个帮派,并且立刻被攻击或是杀害。儿童权利提倡者反对这种“系统性的将青少年视为有罪”的行为,并要求立刻停止对于青少年的伤害,这部分的倡议与宏都拉斯家庭联盟(Casa Alianza Honduras)领导人荷西‧瓜达卢佩‧鲁埃拉斯(José Guadalupe Ruelas)于2014年五月被宏都拉斯军警部队暴力攻击有关。

北三角国家的帮派暴力问题,被联合国难民署和其他组织列为造成非法移民儿童的最大因素,而该问题在一定程度上,可以说是美方政策的副产品。许多萨尔瓦多及宏都拉斯的帮派──特别是MS-13和Calle 18──最初都成形于洛杉矶街头,吸收由于萨尔瓦多内战(译按:1980年代初期,萨国民间组织对抗亲美政府)产生的儿童难民。自1990年代以来,帮派组织成员被大量驱逐回原籍国家──虽然这些帮派与母国仅有些微,甚至完全没有连结──并且继续从事勒索、贩毒和强迫青少年、小孩入伙的勾当。

随以上治安问题加入的,是骇人听闻的大量失业和经济停滞──结果就是,你得到了一张大移民的“配方”。在此,又得以“表现特出”的宏都拉斯为例。2009年政变之后,穷困、贫富差距以及失业率全都经历戏剧性的大幅度恶化,其中部分可归因于后政变后暴力事件的影响。但毫无疑问的是,因为执政党的新自由主义政策,举凡删减社会福利、反对劳权立法以及私有化,也都在这之中扮演着重要的角色。尽管美军南方司令部在一份内部备忘录中,指出他们自身即为该地区动盪的潜在原因。该备忘录指出:“若重点社会政策仍然匮乏或没有资金投入,原本便存在于穷人和商业菁英之间的分裂将进一步加剧,并导致抗议规模升级。”但美国政府和国际货币基金一起,不遗余力的推动这些(新自由主义)政策。

图为讽刺美国所推动的《中美洲自由贸易协定》的漫画。(影像来源:CAMBIO POLÍTICO

 

在2006年正式生效的《中美洲自由贸易协定》(The Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement ,缩写为CAFTA-DR),曾被认为是将改变游戏规则的协定,会提供签约国巨大的经济利益。“我们将共同歼灭贫穷,并且创造机会和希望!”美国贸易代表罗伯特‧佐利克(Robert Zoellick)在2005年如是说,但这反造成了北三角国家的经济衰退─自2006年开始,每人年均GDP成长仅0.9%─及贫困人口增加。这个协定导致劳工流离失所,特别是无力对抗美国补助出口之农业综合企业(译按:包括农业设备、用品的制造,以及农产品的产销、加工等)的小农,上述情况极可能是造成巨大移民推力的因素。在宏都拉斯,劳工权益被践踏,许多工会领袖遭受攻击,尽管在CAFTA的明文规定中对此有最低限度的保障,得以使2012年提出的控诉,藉由“美国劳工联合会及产业工会联合会 ”(American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations,缩写为AFL-CIO)转至美国劳工部,但迄今仍未获回应。

7月25号,宏都拉斯、瓜地马拉及萨尔瓦多总统与美国总统欧巴马在白宫会晤,讨论严重的非法移民儿童问题。欧巴马寻求其他三位的协助,在一定程度上藉由进一步的军事化管制和加强国界控管,让各地难民保持在国内。在会议前后的发言中,宏都拉斯总统胡安‧奥兰多‧埃尔南德斯(Juan Orlando Hernández)和瓜地马拉总统奥托‧佩雷斯‧莫利纳(Otto Pérez Molina)都将此归罪于以美国为首的毒品战争。但埃尔南德斯另外要求美国为中美洲制订一份“哥伦比亚计画”以减缓移民的推力。哥伦比亚计画往往被美国国务院宣传为一次巨大的成功案例,其中包含无节制的出动军警力量对抗毒品交易和叛乱事件,因此造成数十万哥伦比亚人民流离失所数千例法外处决及其他由维安部队所为的虐待和暴力事件。哥伦比亚计画成了美国在2011年提出的“中美洲地区安全倡议”(the Central American Regional Security Initiative, CARSI),藉此提供北三角国家数亿美元的安全援助,以及数百万的双边互惠的最佳典范。

为什么批评反毒战争并且要求更多援助,正好加剧了暴力和动盪?埃尔南德斯及莫利纳两位总统皆为牵涉战争罪的前军事首领,他们首要政策的国家政策就是重建军队,并坚定不移地支持美国。在1980年代至90年代初期,国家右翼菁英和美国政府为了减少潜在具颠覆性的左翼运动,视军事控制为必须的手段。2009年,同样的思维再现于宏都拉斯,当时赛拉亚(Zelaya )总统被赶下台、而后续广泛兴起的街头草根运动则试图让他重新掌权。

但瓜地马拉和宏都拉斯都存在着一个额外的因素:新自由主义议程的军事化安全部队遭到社区团体的顽强抵抗。越来越多的国家和私人武装部队採取协同行动,攻击、胁迫那些抵抗农业综合企业及高耗能跨国公司的小农或原住民社区。这就是在瓜地马拉的圣拉裴尔(San Rafael)社区,持续对圣拉裴尔矿产公司抗议的情形;在宏都拉斯的巴霍雅冈(Bajo Aguan),迪南(Dinant)公司宣称自己拥有超过百名以上的农人以生命捍卫的土地;宏都拉斯的里奥内格罗(Rio Negro),当地的Lenca原住民社区试图阻止水力发电厂计画,以保护土地不被破坏。人权斗士们以指控安全部队所犯下的伤害及杀人罪,试图帮助社区组织,如“宏都拉斯大众和原住民组织民间委员会”(Civil Council of Popular and Indigenous Organizations of Honduras,COPINH)的伯塔‧卡塞雷斯(Berta Caceres),“宏都拉斯黑人联谊会”(Black Fraternal Organization of Honduras)的米莉安‧米兰达(Miriam Miranda)和人权行动组织的安妮‧伯德(Annie Bird),他们也各自受到了程度不一的攻击和威胁。

美国的右翼学者声称边境危机“不是我们的责任”,但在北三角地区的种种迹象表明事实正好与此相反。美国在墨西哥及中美洲大力推行的经济和贸易政策,导致数百万的劳工颠沛流离以及经济停滞。而美国在相同地区资助和推动的军事化毒品战争,已进一步释放了兇残、暴力的维安部队,破坏了原可对此究责的文官制度。现在是时候根据我们自己(美国)和这些国家的利益,去改变对外政策了。

在美国,人权团体和进步党团已经提出一份重要的政策建议书,美国政府应该认真看待。在应立即採取的行动方面,根据联合国难民署及其他人权团体的书法,这些无成人陪伴儿童多数似乎可合法要求庇护。美国政府应给予法律保护、令其与家人或法定监护人团聚。特别是针对那些来自宏都拉斯及萨尔瓦多,目前身在美国,已获得临时保护身分的父母。应该要让他们不需依靠人蛇集团和其他铤而走险的办法,就得以亲子团聚。

另一方面,长远而言,美国应该允许墨西哥及中美洲国家重新修改贸易协定,以保护脆弱的产业以及预防流失更多工作机会。美国应削减安全援助计画──特别是当各国政府无力起诉国安人员的暴力犯罪时──并且,美国国会进步党团联席主席劳尔‧格里哈尔瓦( Raúl Grijalva)如此说:“我们应该重新检讨我们对于军警部队腐败的助长,并且确保自身是解决方案的一个环节,而非正是问题本身。”

与其强化维安部队并导致的可怕的人权纪录,包含美国在内的各国应帮助这些国家的政府重建基础法律规范。如瓜地马拉成功的跨国合作计画“国际反逍遥法外委员会” (International Commission against Impunity in Guatemala,缩写为CICIG。由联合国成立,协助该国处理司法体系贪腐积弊问题),自2006年起,为瓜地马拉提供国际律师团,以协助司法机关公正的调查组织性犯罪集团,此一模式应予以强化,并推广至其他该问题严重的国家。

假使美国无法修正对于这些地区的错误政策,北三角国家及墨西哥的人道危机只会不断加剧,儿童与他们的父母将继续别无选择,冒险进行一趟又一趟美国边境穿越之旅。

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