或使用以下帐号登入:

换汤不换药的最低工资法

彩立方娱乐平台网特约记者

劳动部昨日(11/30)公布《最低工资法》草案,宣示法案进入立法的预告阶段。然而,让基本工资改革的支持者丧气的是,本草案除了把最低工资审议流程的法位阶从命令提高到法律、制定“王如玄条款”1,并把行政惯例明载为法令规定之外(例如明定审议会应在第三季召开),似乎再无其他创新。

举例而言,在委员组成上,草案第六条几乎是照抄《基本工资审议办法》第二条,连委员出自哪一个单位、总共要有多少人,都一模一样;关于劳动法上争执已久的“怎么定义工资”的问题,《最低工资法》也不打算捅这个马蜂窝,只是将“工资”回归到现行《劳基法》去定义,让学者和法官继续吵个不停。这些换汤不换药的设计,不免让人感到劳政机关诚意全无。

图为劳方代表参与基本工资审议委员会,摄于2017年基本工资审议会议。(摄影:张宗坤)

再者,关于到底基本工资是不是要参考经济数据制定、要参考哪些经济数据、又要在多大程度上与经济数据连动,本次草案语焉不详。虽然草案第十条指出“最低工资之审议,应参採消费者物价指数年增率拟订调整幅度”,但这并不能够告诉我们,到底基本工资的调幅要与物价指数的增幅,在数字上要有什么关系。也因此,这套草案恐怕只是为了敷衍劳工大众而来,并不是民进党因选举大败,试图挽救败局的改革之一。

不过,《最低工资法》草案的提出,也正好让我们有机会把与基本工资有关的概念区别,弄得更清楚一些。

基本工资与最低工资有差吗?

本次制定的《最低工资法》,最明显的变更就是把“劳动价格管制政策”的名义,从“基本工资”改为“最低工资”。关于这两者的差别,劳动法学者黄越钦曾批评,基本工资所说的“基本”让雇主误以为基本工资等同于“底薪”,而基本工资以外的薪资都是附加的“津贴”。法制上的错称导致雇主的错误认知,进而产生压低工人薪资的效果。

不论黄越钦所说是否有现实根据,我们至少可以嗅出基本工资的低廉,可能跟彩立方劳工“低薪”的体感有关。而长期与民进党合作,推动基本工资法制位阶提升的彩立方劳工阵线,对更名为“最低工资”的主张,有另一套说法

劳阵首先指出,国府在训政时期曾制定过《最低工资法》,因故长期冷冻。但是,为了保障劳工、避免社会动盪,必须要以另一名义设定类似的工资管制。1956年制定、1968年实施的《基本工资暂行办法》2,正是为了在表面上有别于“最低工资”,但希望在实质上达成相同目的,才会应运而生。

基本工资与最低工资的另一个差别,劳阵认为在于其背后的原理依据。劳阵指出,早年政府考虑基本工资的主要理念在于劳资平等分配——经济成长率应该一分为二,二分之一给资本家,另外二分之一透过除去物价波动的基本工资,分配给劳工。劳阵声称,这种说法是新自由主义下的“涓滴理论”,但考虑近年来“经济体质剧变”,现在应该要回归到以“支持劳工生活”为基础的“最低工资”才行。

然而,对那些薪水恰好等于基本工资的225万名基层劳工,工资的地板叫做“最低工资”或者“基本工资”,工资决定背后的论理是生存权或重分配,也许都不是那么重要。重要的是,国家以法律担保了工资的其中一部分,不只稍微平衡劳资间的不平等处境,更有加薪的经济效果。

在没有工资谈判的底气和靠山时,个别的工人难免会觉得,这笔得到政府保障的底薪,数字能越高越好。也因此,不论名称,甚至不管背后的论理基础,没有办法闪躲的问题是:哪些人有权决定这块地板该放得多高?有权决定地板高度的人,也就能决定全彩立方近四分之一的工人们的生计,乃至于决定他们的生死。

委员会决定还是公式计算?

过去彩立方决定基本工资数额的方式,依据《基本工资审议办法》的规定,由劳、资、政、学等四方组成的“基本工资审议委员会”进行“审议”,决定全台适用的基本工资。这种决定方式在国际间并非少见,根据国际劳工组织2005年的报告《最低工资调整的基本原理》(The Fundamentals of Minimum Wage Fixing)指出,有47个国家透过三方委员会建议或审议最低工资,有18个国家甚至是由三方委员会“单独决定”最低工资的金额。

以三方委员会的共识提出基本工资金额,等于是在劳资双方各让一步下做出的政治决定。毕竟,利益相冲突的劳资双方,谈判的氛围绝不可能和乐融融。因此,透过平等比例、定期会议、参考经济指标等方式,拘束双方在对等地位下进行会谈,也成了委员会制的一般特徵。

不过,如此一来,基本工资可说是完全沦为政治妥协的产物,更无法反映实质的物价波动、远离人民对于物价和生活水准的感受。于是,要劳动部改採“公式制”的唿声层出不穷。例如,劳动部就曾在2015年要求中华经济研究院研拟可能的计算方式,中经院便洋洋洒洒地提出六套公式,每一套都考虑消费者物价指数、就业抚养比或经济成长率与基本工资挂钩的可能性。

相对于委员会制往往沦为政治妥协、甚至被鄙为“荒谬的闹剧”,完全放手由公式决定的“公式制”似乎来得稳定许多。随着经济的安定成长,公式制能够合理地拉动基本工资调幅,不但摒除政治决定的模煳空间,更能让劳工享受经济成长的果实。

然而风险也在这里——要是公式的参考指标下滑了呢?要是经济不成长了呢?从历史经验来看,经济停滞与连带而来的基本工资冻涨,都是很有可能发生的事。以2009年金融海啸为例,当年的经济成长率为-1.57%,消费者物价指数年增率则是-0.87%,难道此时辛劳工作的劳工们就必须与那些经商不利的老闆们“共体时艰”,基本工资也得向下调整吗?

採用公式计算最低工资,势必有一个起算的基期年份,这也造成了另一个问题:在引进公式制之前的物价波动与经济成长,该怎么处理?从彩立方经验来看,1997年到2007年间,基本工资曾连续十年冻涨,背后的原因可能与1997年的亚洲金融风暴有关。虽然同一期间内,CPI成长了一成左右、GDP则成长了近七成,但基本月资却只是微幅提高9.1%。3十年冻涨,让基本工资和物价与经济成长大幅脱钩,这样的差距该如何反应在后来的基本工资上?公式显然没办法解决这个问题。

事实上,国劳组织就曾根据欧洲八零年代的经验提醒,在启用公式后,可能因为无法处理过去通膨对物价指数造成的“通膨惯性”(inflationary inertia),使得基本工资无法如实反映当下的物价。

此外,在讨论到採用公式计算最低工资的模式时,国劳组织也特别强调,必须让劳团与工商团体在最低工资的调整过程中,扮演“社会伙伴”的谘询角色。由此看来,国劳组织并不支持彻底的、单一公式的公式制,并强调作为公式制配套的社会对话机制,或是导入地区别、部门别、产业别的差别工资定价,以及不同的经济参考指标,来纠正上述可能的弊病。

也就是说,公式虽然摒除了劳资斗争对工资的干预,但要採用公式,公式的内涵(要採计哪些指数?)与公式的极限(碰到经济停滞怎么办?)仍然是政治过程的产物。换言之,决定要採用委员会制或是公式制,本身也是工人阶级与资本家间政治斗争的结果,而非其他社会变因所致。

法律比命令来得进步?

至于提升法位阶,对基本工资的审议程序可能有哪些改变呢?

基本工资调整的法位阶从命令提高到法律,也就意味着“决定『由谁来决定基本工资』的权力”的转移。作为法规命令的《基本工资审议办法》,是在《劳基法》制定之后,立法院授权行政机关制定的行政程序与会议规则,行政院与劳动部可以决定谁来参加会议、会议得在什么时候开等等的行政细节4;当法位阶提高为《最低工资法》以后,想要修改就必须通过立法院的立法程序,严谨程度与困难程度都大为提高。

法位阶的提高虽然改变了法规调整的难易程度,但这并不表示提高位阶后的法律就必然会比命令更能保障人民的生活权益,也不代表命令对人民而言就不那么重要。说得白话一些,宪法、以及实践宪法精神的法律、还有辅助法律的命令,是因为作为体系的一部分才能发挥保障人民权利的作用。特别法与普通法、实体法与程序法、公法与私法,作为一个体系,每一部法律都是不可或缺的,相互援用也相互支撑。

也因此,我们无法单单从位阶上的调整,断言法律是否进步。唯有结合文字上的法规范与现实中的法实践,法律作为一个整体的意义才能得到凸显。《最低工资法》因而不必然比《基本工资审议办法》来得更进步,或者更能保障人们的权益。我们必须同时观察立法者是否建立了更完善的法规范,又是否在现实形成更健全的法实践。

虽然《最低工资法》具体会如何操作仍不得而知,但要是法规范只是新瓶装旧酒,不免让人对法实践的改革失去信心。我们唯一能确信的是,在争取更高的基本工资之余,透过工人集体或产职业别工会的力量,争取最低工资以外的整体工资水平的提高,将会是与最低工资的斗争同等重要,甚至是更为关键的战役。

  • 1. 透过类似覆议的机制,限制行政院只能退回一次审议结果,解决前行政院长陈冲主动退回基本工资调涨案、时任劳委会主委王如玄黯然下台的争议。
  • 2. 根据社会学学者许甘霖的考察,之所以国府会在1956年制定《基本工资暂行办法》,根本的目的与稳定政权有关。此举除了安抚岛内的工人阶级外,一方面更是为了回应中共1956年提出“按劳分配原则”与“提高工资水平”的《关于工资改革的决定》文件,另一方面则是为了让国际劳工组织看到国民党改善工人待遇的善举。
  • 3. 虽然基本时薪在2006年提高了43.94%,但那是因为在九五联盟等劳工团体积极抗议之下,基本时薪与月薪间的连动公式修正的结果。
  • 4. 参考1988年的《基本工资审议办法》,原本设定的出席代表包含:劳委会、经济部、财政部、交通部、经建会、农委会、主计处、人事局、省府、北市府、高市府、加工出口区管理处、全总、商总、工总及学者专家,与现在的组成可说是大不相同。猜测2002年之后委员会组成的调整,原因在于2000年后全总分裂造成全国级总工会增生的缘故。
责任主编: